山地特色城镇化之安顺路径研究

　　课题组成员黄海波 郭永祥 王涛 陈燕

 

　　【概要】党的二十大报告指出，要着力推进城乡融合和区域协调发展，实施新型城镇化战略。《国务院关于新时代支持贵州在西部大开发上闯新路的意见》，强调以人为核心全面推进新型城镇化。不断优化空间布局，提升城镇品位，做强城镇经济，提升治理水平，加快推进贵阳—贵安—安顺大都市区、遵义大都市圈建设，加快新型城镇化进程，为多彩贵州建设百姓富、生态美提供战略支撑。安顺作为黔中经济圈的重要一环，必须提质增效，做强镇域经济，增强人口承载力、内需带动力和发展竞争力，走出一条山地特色新型城镇化道路。提升城镇居住质量、基础设施质量、基本公共服务质量和生态环境质量，打造宜居宜业、有韧性的、创新、智慧、绿色、人文之都；突破经济增长极限，打造黔中城市群火车头。

 

　　【关键词】山地特色城镇化安顺路径

 

　　党的二十大报告指出，要着力推进城乡融合和区域协调发展，实施新型城镇化战略。2022年国发2号文件即《国务院关于支持贵州在新时代西部大开发上闯新路的意见》强调要全面推进以人为核心的新型城镇化，培育发展黔中城市群，增强要素集聚能力，打造区域高质量发展增长极；贵州省政府也发布了《贵州省“十四五”新型城镇化发展规划》及《贵阳—贵安—安顺都市圈发展规划》《遵义都市圈发展规划》，提出要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习近平总书记视察贵州重要讲话精神，坚持以高质量发展为统揽，全面落实“一二三四”总体思路，不断优化空间布局、提升城镇品质、做强城镇经济、提高治理水平，加快建设贵阳—贵安—安顺都市圈、遵义都市圈，加快推进新型城镇化进程，为建设百姓富、生态美的多彩贵州提供战略支撑。安顺作为黔中经济圈的重要一环，要走出一条山地特色新型城镇化道路，大力提升城镇居住品质、基础设施质量、基本公共服务质量和生态环境质量，做强城镇经济，增强人口承载力、内需带动力和发展竞争力，打造宜居宜业、宜韧、创新、智慧、绿色、人文之城，突破经济增长极限，成为黔中城市群建设的火车头。

 

　　一、基本情况

 

　　新型城镇化是贵州“闯新路”的一个重要抓手。作为新时代推动贵州高质量发展的强大引擎，过去一年中，贵州新型城镇化实现了“五个大提升”“3个100万”“三改”“强省会”等重大行动全面推进。城镇承载能力全面提高，城镇质量加快提高，城镇经济水平不断提高，城镇治理能力加快提高。贵阳贵安、市（州）中心城市、县城分别新增城区人口19万、22万、21万人左右；2022年，贵州省计划新开工棚户区改造2万套(户)、完成棚户区改造12万套(户)，新开工老旧小区改造21.32万户，完成背街小巷改造2304条，新增城市地下管网2100公里。

 

　　以人为核心，以生命安全和身体健康为基础，以高质量发展为导向，享受城市生活，城乡统筹发展的山地特色城镇化，是贵州省和安顺市在西部大开发中闯新路的路径选择。省委书记谌贻琴指出，要大力实施“强省会”行动，做强贵阳-贵安-安顺、遵义两大都市圈，做强市州中心城市，探索发展黔边城市带，发展若干具有特色的区域支点城市和小城镇。做强镇域经济，坚持以城聚产、以产兴城、产城融合，加快总部经济、金融服务、研发中心、商贸会展等向都市圈中心区域集聚，加快镇域工业经济、服务经济、消费经济、创新经济发展，加快城乡一体化发展，激发县域经济发展活力。提升城镇品质，实施城市更新行动，统筹推进棚户区改造、城镇老旧小区改造、背街小巷改造和城市管网改造，建设宜居、韧性、创新、智慧、绿色、人文城市。这是今后贵州发展山地特色城镇化道路的根本遵循。

 

　　（一）贵州特色山地城镇化进程综述

 

　　贵州省目前正处在常住人口城镇化率50%的重要发展节点，在更高起点上面临着推进城镇化道路提档升级、特色塑造的要求。“十三五”期间，按照“做强中心、带动周边、辐射乡村”的总体思路，塑造具有山地特色的城镇体系新格局。《贵州统计年鉴》数据计算,城镇化率从1978年的12.1%到2000年的23.9%,再到2010年的33.81%；2011年全省城镇化推进大会对城镇化带动战略进行全面部署,重点围绕城镇化带动战略“带动”做文章,2013年城镇化率达到38.2%,提高4.4个百分点。城镇化规划建设的一系列新规，彰显出田园风光、山地生态、特色建筑等风貌，打造出一座座体现城市发展与自然保护和谐统一的“绿色新区”和“生态新城”。2020年，通过实施提升城镇品质“十大工程”和做强城镇经济“八项举措”，常住人口城镇化率超过50%，比2015年提高7.99个百分点以上；户籍人口城镇化率为43%以上,提高约10.8个百分点；新增城市道路480.65公里，建成城市社会公共停车位3.47万个，开工改造老旧小区6.03万户、棚户区4.93万户，城镇新增落户农业转移人口和其他常住人口128.84万人，城镇建成区面积达到1875平方公里,增加417平方公里。“山为景、桥隧相连、组团式、集约化”的山地特色新型城镇化道路，为多彩贵州创造百姓富、生态美的新未来提供强大动力。2022年贵州省重大工程和重点项目中，新型城镇化项目有1322个，年度计划投资高达2618.11亿元。特色小城镇发展的“贵州经验”在国家层面得到了高度认同。正如新华社智库专题报道评价的那样：“贵州小城镇建设成效显著，探索出了欠发达地区发展小城镇可复制、可推广的经验模式”。

 

　　（二）安顺特色城镇化建设的成绩及经验

 

　　1.安顺高质量发展新型山地城镇化顺利推进。安顺地处贵州省中西部，地处长江水系乌江流域分水岭地带和珠江水系北盘江流域，是世界典型的喀斯特地貌集中地区，山地丘陵占国土面积的85%。安顺生态优势六度明显，低纬度、高海拔、多云雾、寡日照、微风习习、负氧离子含量高、太阳辐射低、雾霾低；环境优美，年平均气温14.6℃，空气清新干净，城市空气质量优良率达100%。全市旅游资源面积占比高达12%，是全国平均水平的12倍。既要金山银山，更要绿水青山，把保护生态环境与建设新型城镇化有机统一起来，探索资源优势向发展优势转化。作为全国25个国家新型城镇化综合试点地级市之一，立足自身实际，做足山地文章，走出一条有别于东部、异于西部其他省份、异于省内其他地区的新型城镇化发展路子，把可复制、可推广的经验和模式提供给全国和全省。2014年底，安顺市被列为国家新型城镇化试点城市，成为全国25个地级市试点城市之一，是贵州省唯一一个国家新型城镇化地级市试点。创新体制机制推动特色山地城镇化每年都有大提升，2020年实现常住人口城镇化率61%、户籍人口城镇化率47%。“十三五”以来，抢抓新型城镇化综合试点机遇，以“新型城镇化+”为工作主线，深入推进“一分三向”安顺新型城镇化模式和“1+N”镇村联动模式，以每年一届的新型城镇化推进暨小城镇建设发展大会为抓手，统筹基础设施、脱贫攻坚、生态环境等各项工作，“一城三区”中心城市框架基本形成，山地特色新型城镇化示范点屹立于黔中大地。因地制宜，传承文化，健全交通运输网络。结合山区地形地貌特点，利用现有湖泊、山坡突出景观营造，使景观串联起来，相互辉映。推进中心城区166块山地公园绿地建设，突出山水文脉、山水相依，山中有城、城中有山，呈现出“望得见山、看得见水、记得住乡愁”的秀美风光；在文化传承上突出城市根脉，保护历史文化街区，保护传统建筑，保存文化遗产，保留民族风情，守住城市之根、文化之魂、精神文化之家；完善交通路网，让城市更宜居更宜游。山清水秀、人文景观、旅游景点等与城市生活空间紧密相连，良好的户外健身、休闲散步、观光游览的交通环境，提高了市民休闲生活的便利性。

 

　　2.创新体制机制，赢得城乡建设黄金十年。安顺市以户籍制度改革为抓手，制定《关于深化户籍制度改革的实施意见》“1”个主体文件，明确户籍制度改革的基本原则、目标任务和保障措施，配套出台《安顺市居住证管理办法》、《安顺市农村产权制度改革措施》等一整套涵盖教育保障、就业创业、养老医疗保险、基本公共卫生等领域的“12”个配套文件，着力解决农业转移人口基本公共服务问题。“1+N”镇村联动城镇化建设模式，以1个集镇为中心，辐射辖区N个村，加快农村基础设施、公共服务设施改造建设，构建“以镇带村、以村促镇、镇村融合”的镇村一体化联动建设发展模式，实现城乡一体化、产城互动化、农民市民化、乡村美丽化，“全域安顺、产城互动、景城一体、城乡统筹”和“创一流精品、传千年经典”的理念和打造山水田园、绿色生态、宜居宜游型、开放创新、历史文化“五型”城市的战略部署，在水道、慢道、城市轨道建设上，在宜居、宜业、宜业、宜业等方面做精、做精。先后荣获全国文明城市提名城市、全国最佳宜居城市、全国十佳特色休闲城市、全国最美城市等称号。

 

　　二.安顺山地特色城镇化建设存在的主要问题

 

　　安顺山地特色城镇化建设取得了一定成效，但区域经济的带动能力还相对滞后，发展过程中面临的困难和矛盾还不少，主要表现在：

 

　　（一）综合实力不强，辐射能力弱

 

　　无论是省会城市，还是市州、地中心城市，都存在综合实力不强，城市竞争力不强，产业结构调整缓慢，第三产业发展水平不高，城市基础设施相对滞后，对区域经济的辐射带动作用比较弱等问题。经济占比低于30%的省会城市都属于省会弱市，聚集的金融、产业、项目、人才等都会弱一些，贵阳作为省会的强聚集弱于成都，贵阳辐射带动贵安、安顺的能力自然就弱一些。市级行政中心经济功能不强，难以担当区域经济发展的龙头，城市是全国经济的重心，也是区域经济的中心。城镇化是经济发展水平高低的主要标志。尽管经过几十年的建设，安顺的城镇化得到了长足的发展，但经济转轨进程缓慢，城市经济总量小、功能不全、辐射力弱、带动力不强，安顺市2021年GDP总量为1078.91亿元，在贵州省市、州、地排名中位居末位；同时，行政区划调整相对滞后，行政区划整体性、稳定性极强，调整幅度总体趋缓，调整成效参差不齐，在很大程度上成为制约区域经济发展的瓶颈，一市辖一区的现象较为普遍，在促进区域资源合理配置、统筹区域协调发展等方面存在诸多不便；具备条件的“县改市”、“镇改办”、“乡改镇”步伐全面缓慢，极大地制约区域经济尤其是新型工业化、城镇化、农业现代化的协调发展。

 

　　（二）发展规划滞后，统筹能力弱

 

　　特别引人注目的贵阳贵安安顺都市圈建设，为下一步全面融入贵阳一体化发展注入强劲动力。但大贵阳圈目前还没有整体的统一规划。规划编制主体与实施主体的不一致，需要各市州、地州、县(市、区、特区)的发展规划的细分和整个贵阳贵安安顺都市圈的整体统筹，而在各地的规划中，区域规划的总体思路、发展原则、产业布局、各方面的“衰减”和“增益”最终都可能导致区域经济规划流于形式。各板块都有各自的发展规划，一些板块相邻区域的规划没有实现有效衔接，导致功能定位、产业发展等诸多雷同甚至重复，影响资源的配置，人力、物力、财力的浪费，对板块经济的发展形成了严重的制约。

 

　　（三）结构调整迟缓，带动作用弱

 

　　从行业结构来看，大中小城市的产业布局要整体规划，各有差异化，但目前还没有更具战略前瞻性的产业布局，这一点必须在十四五发展中引起高度重视，要把东西部合作的机遇应用好，产业布局和产业升级是美好生活的基础。黔中经济区贵阳三次产业结构相对优化，二三产业比重大，对城市经济的引领作用较强，其余市、区的产业结构调整步伐相对较慢，从非公经济的角度来看，非公经济是国民经济的主要补充，能体现区域经济活跃度。在十四五期间要高度重视非公经济的56789，就是贡献了50%的税收，60%的国内生产总值，70%的技术创新成果，80%的就业和90%的企业数量。多年来，非公经济发展成效有目共睹，但要高质量发展，仍然存在“小、散”等突出问题，“小”即经济总量小，安顺市非公经济比重高出全省17.5个百分点，达到52.5%；疫情的影响也加剧了非公经济发展困境。“散”就是多数处于松散状态，“散兵游勇”的局面和“急功近利”的行为还没有从根本上得到改变。

 

　　三．政策建议

 

　　（一）要实现规划引领和整合作用的突破

 

　　落实三个先行，即：规划先行，产业先行，基础设施先行。大贵阳都市圈统一构建城市产业布局和城市规划布局，实现产城互动、产城融合式发展。将高新技术产业和现代制造业、现代服务业、现代都市农业的比重布局及区域落地；推进水、电、路、气、讯和垃圾处置、污水处理、变电站等基础设施的建设。进一步细化功能分区，明确功能定位和发展方向，提出分领域、分阶段的重点建设工程，并统筹组织实施。引导各地在确保区域功能布局、生态环境、基础设施、公共安全的基础上，根据建设发展实际，科学确定用地布局和发展时序，形成层次清晰、相互衔接、以总体规划为依据、以专项规划为支撑的规划体系。注重规划实施督查评估机制。建立完善城市管理长效机制，统筹建设过程中的统一动作、统一信息、统一调度、统一探索。建立统一的指挥系统，提升管理水平高质量。加强规划的约束力和控制力，加强对发展规划执行情况的跟踪分析和动态监控，建立完善规划执行联动机制。

 

　　（二）要实现基础设施建设同城化的突破

 

　　加快大贵阳行政圈、交通圈建设，学习借鉴成都、西安等发达都市区的合理做法，加大城镇基础设施建设力度，把路网作为城市基础设施的重中之重，实施一批重点路网工程，以路网建设带动城市扩容提质；供水设施、节水系统及水源建设、污水处理、再生利用、废弃物无害化处理、电力供应等能够和贵阳市一起协同发展，同步建设，同一标准。在三改项目中不断提高城镇燃气普及率和保供率；地下管网的系统化、网络化、立体化和交通基础设施同城化建设。实施电子政务畅通工程，按新国发二号文件中提出的政务信息资源共享共建共融的要求，加快构建电子中心和协同办公平台，实现党委、政府政务信息资源共享、网上协同办公。让都市圈更具城市魅力，城乡更加协调、城市生活更加便捷高效。

 

　　(三）要实现公共管理与社会服务的突破

 

　　完善户籍管理，探索推进以人为单位的户籍管理制度，取消农业户口和非农业户口的性质划分，按实际居住地向居民户口迁移，加快推进农业转移人口市民化，增加城镇常住人口落户数量。建立居住证制度对未落户的农业转移人口，推进以居住证为主的属地化管理制度。推动实行医保、社保、养老保险、工伤失业保险等“一卡通”。健全就业政策和服务体系，在公共就业服务平台、信息化服务网络等方面加强对接，形成人力资源统一市场。加快撤乡建镇步伐。进一步加快行政区划调整，优化行政区划布局，撤乡设镇各项工作加快推进；支持安顺市打造全省重要综合旅游区，打造贵阳经济圈重要组成部分。实现城市的六要素高质量，即“菜篮子、果盘子、花盆子、肉袋子、药箱子、奶瓶子”。支持安顺先导区改革创新，实现发展提速，让城市的美好成为百姓共享幸福的家园。

 

　　（四）要实现在数字+现代服务业等N种业态上突破。

 

　　安顺作为贵阳贵安安顺都市圈的建设重点区域，要主动作为，积极推进基础设施互联互通，思考和积极布局融入“强省”行动的基础。突出融合互补、联动谋划产业发展，结合我市已有的产业基础和区位优势，打造优势互补的产业集聚区。全力优化营商环境，倡导贵人服务，包容活跃、利企富商的政策环境、诚实守信的信用环境，“放、管、服”改革，让安顺成为投资兴业的热土。大数据服务业+现代物流、现代金融、电子商务、商务会展、人力资源服务业、文化旅游、现代商贸等生活性服务业。整合各类资本要素，构建以政府投入为导向、社会投入为主体、金融信贷为支持、服务业企业融资渠道拓宽的要素配置投入机制。积极抢抓政策机会，要有紧迫感和责任感。贵州省第十三次党代会提出：要在加快形成大企业“顶天立地”、中小微企业“铺天盖地”的良好局面。发展大数据基础设施相关产业，大数据应用服务产业，以此带动大数据在企业、社区、群众中的应用和消费。加快数字城乡、数字山地多种业态，构建数字山群、智能山群、智慧山群，让市场对资源配置要素发挥作用。依托安顺四通八达的交通优势，构建国际国内大开放格局的理念贯穿在城市建设的战略布署中，进一步凸显安顺的康养生态优势、交通区位优势、军民融合的产业优势，率先建成内陆开放型经济新高地的安顺样板。

 

　　（五）要实现在打造全域旅游升级版上突破

 

　　立足全域旅游，注重安顺的旅游资源排查数据的精准和布局，在航空、铁路、公路、水路等多种运输方式的相互衔接，做到快进慢游的统筹，提升全市旅游服务的高质量突破。增强旅游综合接待和服务能力，完善各类旅游配套设施。旅游与文化融合，挖掘文化内涵，丰富旅游业态，促进旅游与产业、体育、养生、养老、影视、林业、农业等产业深度融合。加快重点景观、精品线路建设。做出特色，做出品牌，大力引入公司化+用大数据管理城市，智慧城市、高效节能、环保、文明、安全等要素在大数据场景下得到更好应用。围绕健康和医疗服务+大数据+公共卫生服务系统等方面，打造“大数据+大健康”的数字健康产业。在城市的绿化、亮化、净化、序化方面城市整治工程，把城市的碧水蓝天，提质增效，十五分钟生活圈及现代化发展结合起来，让绿水青山更有效地成为百姓的幸福不动产和绿色提款机。

 

　　（六）要实现在创新发展差异化建设上突破

 

　　贵阳贵安安顺同城化，以一张蓝图绘到底的绵延不绝之力，久久为攻，以差异化特色小镇、差异化主导产业、差异化旅游康养工程、差异化协同发展为根本，实现资源资金项目高效应用。大中小城市合理布局，产业的投入和落地，城镇和开发区与田园综合体、公铁交通设施、永久基本农田等，合理、有效、高效地按照“三区三线”的制度严格安排。一体化中的差异化体现在大城市智能化服务型城市提升，如会展、演艺、文化等功能的提质，中小城市产业配套和制造业布局合理，小城镇农村农业产业功能和休闲度假康养、生态安全等功能的完善。要摸清家底，认清形势，找准方向，联动衔接，推动每一类城镇和农村都发展得更加健康和可持续，为不同类型的人群提供机会，满足他们对美好生活的向往，促进共同富裕，形成共享、共建的美好家园，提升城市的综合竞争力。

 

　　山地特色城镇化立足山地特色，尊重自然，崇尚道法，以自然为美，突出文化特色。十四五期间贵州新型城镇化发展，是现代化建设的不二法门。安顺必须抓住“强省会”的重大战略机遇，加快建设创新型山地特色城镇，以高质量发展统揽全局，围绕“四新”主攻“四化”，在旧城改造、新区开发和小城镇建设并行同驱，恪守四个到位：思想认识到位，组织领导到位，责任落实到位，机制建设到位，努力把安顺打造成贵阳—贵安—安顺都市圈宜居宜业宜游的百万人口城市和黔中城市群经济社会发展的重要增长极。我们相信，安顺山地特色城镇化，在“十四五”期间一定能取得高质量的发展。

 

　　【参考文献】

 

　　【1】党的二十大报告

 

　　【2】《国务院关于新时代支持贵州在西部大开发上闯新路的意见》

 

　　【3】《在全省新型城镇化推进大会上的讲话》谌贻琴

 

　　【4】《关于2017年深入推进贵州山地特色新型城镇化综合试点建设工作的通知》

 

　　【5】《中共西秀区委西秀区人民政府关于加快山地特色新型城镇化示范区建设的实施方案》

 

　　【作者简介】

 

　　黄海波中共安顺市西秀区委党校高级讲师13885355988

 

　　郭永祥西秀区住房和城乡建设局办公室工作员

 

　　王涛中共安顺市西秀区委党校讲师

 

　　陈燕中共安顺市西秀区委党校讲师