山东日照 2500万元土地收益金损失该谁埋单？

本刊记者/王文力

　　日照市东方热电有限公司（以下简称“东方热电”）始建于1958年，为日照市国有控股企业。2004年，企业改制为企业职工持股的有限责任公司。随着工业布局变化和大机组集中供热的取代，东方热电划转了主营业务，于2010年10月15日正式停产。半个世纪以来，东方热电担负着为日照市居民取暖、为工业发展服务的任务。

　　政府会议纪要明确支付土地收益金

　　为妥善解决东方热电遗留问题，做好职工安置工作，2010年12月10日，日照市时任市委常委、副市长唐慎主持召开了东方热电有关问题的专题会议，市政府其他领导，以及信访局、经信委、住建委、国土局、财政局、人社局和东方热电近20人参加了上述会议。会议形成了[2010]第35号《专题会议纪要》。

　　该份会议纪要对职工安排、土地、机器设备和房屋资产处置以及供热管网和居民取暖亏损补贴等问题分别进行了安排和确认，其中一项特别强调：要求日照市国土局对东方热电的73.52亩国有土地进行收储，补偿款由市土地储备中心贷款支付，企业得到补偿款后，用于归还银行贷款和职工安置，资金不足部分待该宗土地改变为商住用地性质处置后，从政府收益金中支付。

　　2012年3月21日，日照市国土局与东方热电签订土地收储协议，收储土地面积为73.52亩，补偿款为5668.59万元（77.1万元/亩）。

　　规划调整36.54亩土地出让收益金存争议

　　东方热电法定代表人刘加玉介绍说，2014年4月，由于规划调整，东方热电原有的73.52亩土地中的36.54亩用途发生变化，分别被青连铁路、城市道路及绿地建设所占，无法进入交易市场。同年12月，剩余的36.98亩土地由日照市自然资源和规划局（原日照市国土局）净地出让，拍卖价款为5750万元（155.49万元/亩），由日照市土地储备中心按成本价向东方热电拨付了整宗土地补偿款计5668.59万元。但该宗土地的政府收益金没有支付。

　　刘加玉称，按照市政府会议纪要精神，土地收益金应该由政府承担。所以，他和公司其他几名职工代表，向时任市委书记等主要领导多处去信反映情况。其间，他们还多次往返市国土局、信访局、经信委等职能部门上访，强烈要求政府按照会议纪要拨付该宗土地政府收益金。

　　2016年7月13日，由时任日照市政府办公室副主任郑卫东主持，市财政、国土、规划等部门负责人参加，再次召开东方热电关停后土地收储及处置问题协调会。此次会议再次明确：一是落[2010]第35号会议纪要；二是认定会议纪要发布在前，规划调整在后，这些都不是企业行为，分别被青连铁路、城市道路及绿地建设所占36.54亩土地无法进入市场进行招拍挂，没有产生土地收益，这部分损失实现收益，应由政府承担。

　　刘加玉向记者提供的一份于2017年8月4日由日照市委市政府信访室向市委刘书记反映问题的《关于东方热电有限公司信访事项的报告》材料，印证了刘加玉的说法。

　　2017年10月，日照市土地储备中心在支付了36.98亩土地的政府收益金2587.84万元后，分别被青连铁路、城市道路及绿地建设所占36.54亩土地的2500余万元收益金至今不予支付。

　　针对东方热电公司反映的问题，近日，日照市自然资源和规划局相关负责人通过市委宣传部向记者提供了一份“日照市国土资源局《关于日照市东方热电有限公司关于拨付土地收益金的报告》的办理意见”，进行了回应。

　　该办理意见显示：2017年8月28日、9月1日，高月波副市长两次召集市经信委、财政局、国土局、信访局、东方热电等单位、部门负责人会议，会议形成一致意见：36.98亩土地拍卖产生的土地收益部分，按照会议纪要精神，应当拨付给东方热电；剩余的36.54亩土地因被修建铁路、城市道路、绿地占用，已经用于基础设施建设，无法实现政府土地出让金收益，市土地收储中心也已经按照收回成本给予了补偿，东方热电提出的36.54亩土地收益金问题，不符合相关会议精神，不再支付。

　　刘加玉及东方热电公司职工代表对日照市政府、日照市自然资源和规划局所作出的决定表示不能认同，并提出质疑：

　　政府以“36.54亩土地被修建铁路、城市道路、绿地占用，已经用于基础设施建设，无法实现政府土地出让金收益”而拒绝支付收益金是错误的，这部分损失理应由政府埋单，不应转嫁到企业身上。

　　此决定已严重违背了[2010]第35号会议纪要精神，2016年7月13日，由时任日照市政府办公室副主任郑卫东主持召开的东方热电关停后土地收储及处置问题协调会作出的相关决定。

　　“日照市相关部门有出尔反尔之嫌，缺乏诚信和担当。”刘加玉说，如果政府拒不纠正其错误决定，支付剩余36.54亩土地收益金，东方热电将通过法律途径进行维权。

　　专家：公共利益导致相对人损失应由政府补偿

　　北京大学法学院教授、中国行政法学研究会副会长姜明安表示，根据法治政府建设的要求和法律的基本原则，日照市政府对东方热电公司36.54亩土地被其收回本应获得而因相应土地被用于公益建设而未获得的“出让金收益”应予补偿。其主要理由有三：

　　其一，政府在处理与公民、法人和其他组织的关系中，应遵循诚信和信赖保护的法治原则。诚信和信赖保护原则要求，政府向公民、法人和其他组织实施任何行政行为和作出任何承诺，均不得随意改变、撤销或收回；如果为了公共利益必须改变、撤销或收回其已经实施的行政行为和作出的承诺，则应当对相对人因此受到的损失予以补偿。在本案中，日照市政府曾两次分别就“出让金收益”问题向东方热电公司作出过承诺。既然日照市政府就此事已有两次承诺，根据诚信和信赖保护原则，其就必须履行兑现。虽然在第一次承诺后，情况有了变化：政府规划调整，原收储的73.52亩土地中的36.54亩已用于公益事业建设，不能进入市场进行招拍挂而不能获得“出让金收益”，但公共利益导致相对人损失应由政府补偿恰恰是诚信和信赖保护原则的要求；更不要说政府第二次又专门对相对人做出了损失补偿的承诺。

　　其二，以习近平同志为核心的新一届党中央一再要求要加强各级政府的诚信建设。2016年11月4日，中共中央、国务院专门发文，要求“地方各级政府及有关部门要严格兑现向社会及行政相对人依法作出的政策承诺，认真履行……各类合同，不得以政府换届、领导人员更替等理由违约毁约，因违约毁约侵犯合法权益的，要承担法律和经济责任。因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要改变政府承诺和合同约定的，要严格依照法定权限和程序进行，并对企业和投资人因此而受到的损失依法予以补偿”。在本案中，不要说是政府自己改变规划，导致其2010年第35号会议纪要的承诺不能实现，就是因法律、法规变化，因国家利益、公共利益不能兑现原政府承诺的，也应该对相对人的损失予以补偿。

　　其三，坚持社会公平正义和建设服务型政府不仅要求政府做到对国民老有所养、病有所医等，中共十九大报告还特别提出在新时代中国特色社会主义条件下，政府还要做到“弱有所扶”。东方热电公司因工业布局变化等原因停产停业，大量职工需要安置，银行贷款需要偿还，特困职工生活困难需要救济，等等。对于这样的“弱”单位，政府从以人民为中心的原则出发，也应给予适当的补助。日照市政府于情于理，完全应对东方热电公司因被收储的36.54亩土地用于公益事业建设，不能进入市场进行“招拍挂”而不能获得“出让金收益”的此种损失予以补偿。这应该是“弱有所扶”的最低要求。日照市政府对这笔补偿款完全拒付，于法于情于理都难以说得过去。

　　（本文刊载于《人民法治》2019年7月号上）